仲恺高新区启动村镇工业集聚区升级改造工作，为高质量发展腾挪空间。图为仲恺中心区。南方日报记者梁维春摄

潼侨镇村镇工业集聚区升级改造效果图。仲恺城更中心供图

【资料图】

惠环街道（西坑）村镇工业集聚区升级改造效果图。仲恺城更中心供图

“如果一来就要拿地，再高产的企业我们也承载不了。”惠州仲恺高新区潼侨镇镇长邱吉航口中所说的，是国内某知名品牌的扫地机器人项目。

近日，在潼侨镇智慧东路附近的租赁厂房里，这个总投资约2亿元的项目已经小规模试产，全面达产后预计实现年产值约40亿元。也就是说，因为无地可供，潼侨差点儿错失这家全镇产值最高的企业。

不过，转机已经出现，针对这样的土地困境，仲恺高新区正在破局。去年11月，仲恺高新区出台关于村镇工业集聚区升级改造的工作指引；3月初，潼侨、惠环村镇工业集聚区升级改造项目举行动工仪式，仲恺高新区以实际行动向低效工业用地“宣战”。

在这个“亩均论英雄”的时代，一场指向“腾笼换鸟”、产业重塑的升级改造攻坚战，在仲恺高新区拉开了序幕。

南方日报记者于蕾

土地之困

园区大量厂房低效闲置

和珠三角其他地区一样，仲恺高新区开发早期，“村村点火、户户冒烟”，低成本土地优势吸引来大量“三来一补”（来料加工、来件装配、来样加工和补偿贸易）企业，一个个村镇工业区应运而生、蓬勃发展。而如今，在高速增长向高质量发展转换的关键时期，这些村镇工业区俨然成为阻滞发展的“沉疴痼疾”。

在仲恺大道、四环路与惠环大道的交会地带，坐落着仲恺高新区最早形成的村镇工业集聚区之一——西坑工业区。这里聚集了大大小小的加工企业，“一园多厂”“一楼多企”分租式厂房数量众多，招租广告随处可见，一些道路坑坑洼洼，货车驶过尘土飞扬。

大约20公里外，位于联发大道沿线的潼侨镇村镇工业集聚区，同样陷入工业用地低效的瓶颈。360多家企业扎根于此，涉及五金、塑料、电子元件等多个领域，其中规上工业企业83家，年产值约70亿元。

不难看出，形态破旧、产业粗放、效益低下的村镇工业集聚区，已成为制约仲恺高新区产业发展空间的重要因素之一。

根据初步摸查结果，惠环街道村镇工业集聚区现状建筑面积为137.25万平方米，综合容积率约0.72；潼侨镇村镇工业集聚区规划范围内现状建筑面积为413.71万平方米，综合容积率约1.0。前述工业区工业用地地均产值分别约为6000元/平方米和5200元/平方米，远远低于当前产业项目入区门槛——2.4万元/平方米。

一边是大量低效闲置的厂房，另一边却是“一地难求”的窘境，仲恺高新区正面临着粗放低效利用和土地资源短缺并存的“土地之困”。

目前，仲恺高新区国土开发强度已达27.84%。这意味着，这片345平方公里、仅占惠州3%土地面积的“弹丸之地”，建设用地总量占比已经逼近国土开发强度30%的“国际红线”。“无地可用”绝非说说而已。

增量有限，只能向存量要空间。如何让有限的空间释放无限的活力，是仲恺高新区要实现高质量发展必须啃下的“硬骨头”。全面盘活存量低效用地，升级改造村镇工业集聚区，已是当地绕不开的课题。

改造之难

“腾笼换鸟”将带来阶段性阵痛

任何改革都回避不了利益和思想的博弈，村镇工业园升级改造工作亦是如此。

去年11月，根据省、市村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）要求，仲恺高新区制定印发《仲恺高新区国土资源分局仲恺高新区城市更新发展中心关于村镇工业集聚区升级改造的工作指引》（下称《工作指引》），开启低效村镇工业集聚区“腾笼换鸟”之路，努力破解“土地之困”。

只不过，不论“腾笼”还是“换鸟”，都不是容易的事。随着升级改造工作不断推进，复杂的土地权属关系，房东、二房东的利益分配，传统小微企业的饭碗等问题矛盾也逐渐凸显，都给改革带来不少挑战。

以潼侨村镇工业集聚区为例，改造范围内除了少部分村集体土地，绝大多数是民营企业、自然人权属地块。而且，在原来老工业基地的规划范围内，75家规上企业中租用厂房的有55家，厂房出租比例可见一斑。这种情况下，改造让租金收益面临现实损失，首当其冲的房东、厂房业主、地产中介群体，很可能成为重要的阻力来源。

邱吉航给记者举了一个例子：一个产业园占地1.7万平方米，厂房面积1.2万平方米，参与升级改造工作的话，根据即将出台的征拆安置方案，大概可以返还1.2万平方米的高标准厂房，但权利人并不买账。“我有个厂房，每年可以收200万租金，你后面拿什么来保障我？”

同样对村镇工业集聚区升级改造存疑的，还有可能面临腾退的传统制造业企业。比如，一些化工企业由于高能耗、高排放，与工业区产业转型升级方向不尽一致，需要提质改造或搬迁腾挪。但问题是，现状化工企业只要搬迁地址，原有的牌照也就作废了，而新的牌照基本很难再申请到。

“说到底还是利益问题。”如邱吉航所言，村镇工业集聚区在“腾”“换”的过程中，各类既得利益群体、镇域经济发展等都不可避免地要经历“阵痛期”。据初步估算，升级改造期间，受企业搬迁、外迁或改造导致产能减少影响，潼侨镇工业总产值预计会下降30%。

正所谓“万事开头难”，如何攻破土地权属和利益的壁垒，增加权利人对改造的预期，是村镇工业集聚区升级改造前期工作的重点和难点。“我们要做的就是努力让阵痛期尽量短。”邱吉航说。

升级之路

探索政府主导、市场参与的仲恺样本

3月6日，潼侨、惠环村镇工业集聚区升级改造项目动工仪式在潼侨镇光明村举行，挥锹铲沙间，仲恺高新区村镇工业集聚区升级改造进入实质性启动阶段。

按照“一年全面启动，三年攻坚推进，五年基本完成”的工作部署，仲恺高新区计划用5年时间，完成2个村镇工业集聚区13平方公里的升级改造。完成后，潼侨村镇工业集聚区工业年产值预计将从现在的70亿元提升至400亿元，惠环（西坑）村镇工业集聚区工业年产值预计将从现在的54亿元提升至300亿元。

目标蓝图定好了，实现路径怎么画？仲恺高新区提出坚持“政府主导、市场参与”原则，采取现状保留和拆除重建相结合的方式，努力探索出适合自己的改造模式，为高质量发展改出空间。

“政府主要从规划、征拆、产业、政策等方面全链条主导升级改造工作，同时鼓励区内国有企业和现状企业参与到村镇工业集聚区升级改造工作中。”仲恺高新区城市更新发展中心主任吴锃亮介绍，根据前述《工作指引》，该区认定区属国资企业惠州仲恺城市发展集团有限公司和惠州市智谷实业有限公司，分别作为惠环（西坑）村镇工业集聚区和潼侨镇村镇工业集聚区的升级改造主体。升级改造主体公开招引具有实力的社会资本方合作前期开发，进行共同建设。

目前，中铁南方（东莞）投资有限公司、中国一冶深圳公司、中国铁建昆仑投资集团华南区域公司等央企成功中标，届时将参与潼侨、惠环工业集聚区升级改造项目的一级开发。“这种模式能充分发挥国有企业的资金、建设、产业集群优势，通过大兵团作战，快速落实征拆、公配建设以及产业导入工作。”吴锃亮说。

除了国企，仲恺高新区也鼓励企业、权利人、二房东等主体参与到升级改造中来。如果项目用地新规划用途为工业，具备独立开发条件，地块开发后也不会影响规划落实及整体使用，并且引入的项目符合该区2023年工业投资项目入区标准，那么现状企业也可以选择自行改造。

除了国企，仲恺高新区也鼓励企业、权利人、二房东等主体参与到升级改造中来。如果项目用地新规划用途为工业，具备独立开发条件，地块开发后也不会影响规划落实及整体使用，并且引入的项目符合该区2023年工业投资项目入区标准，那么现状企业也可以申请经批复同意后自行改造。

“我们的情况与其他地方不同，它们的村镇工业集聚区大多是村集体土地，而仲恺大都是已经出让的国有土地，权属在一个个权利人手上。”吴锃亮指出，仲恺高新区村镇工业集聚区升级改造不能单靠大规模政府收储，必须给权利人提供多种改造路径，支持企业进行自改。

■对话

仲恺高新区城市更新发展中心主任吴锃亮：

正在研究制定现状企业分类处置方案

近期，仲恺高新区潼侨、惠环村镇工业集聚区升级改造项目举行动工仪式，自此，村镇工业集聚区升级改造进入实质性启动阶段，产业空间也迎来高质量发展新机遇。

仲恺高新区为什么把村镇工业集聚区升级改造作为聚焦高质量发展，推动全方位争先，全面建设国家一流高新区的中心工作？接下来又将如何打好村镇工业集聚区升级改造攻坚战？南方日报记者围绕上述问题，对该项工作的统筹牵头单位——仲恺高新区城市更新发展中心主任吴锃亮进行了采访。

南方日报：仲恺高新区为什么大力推进村镇工业集聚区升级改造工作？

吴锃亮：目前，仲恺对建设用地尤其是工业用地的需求非常迫切，仅依靠新增用地已不能满足产业发展的需求。在国家不断强化节约集约用地、新增用地增长空间日益受限的大背景下，我们必须加快推动村镇工业集聚区等低效用地升级改造，向存量拓空间，向集约增效益，为制造业发展腾挪更多空间。

南方日报：为什么将潼侨和惠环村镇工业集聚区作为首批改造项目？两个工业区有什么优势，遇到了哪些瓶颈？

吴锃亮：一方面，潼侨、惠环村镇工业集聚区都具有明显的区位优势和便利的交通条件。潼侨村镇工业集聚区主要位于潼侨老工业基地，北靠中韩（惠州）产业园起步区，南邻潼湖生态湿地，毗邻赣深高铁仲恺站。惠环（西坑）村镇工业集聚区主要位于仲恺高新区东南部区块，北临惠环南片区，西、南与惠阳区镇隆镇接壤，东与惠城区接壤，是仲恺高新区的东部门户。

另一方面，这两个工业集聚区又都存在用地低效、产业粗放、效益低下、公配不完善、环境污染、安全隐患多发等问题，挤占了大量的发展建设空间。但是，由于两个片区现状产业用地较为集中，也有一定的产业基础，所以通过升级改造，能更好地推动项目落位，较快形成产业集群。

南方日报：这场“腾笼换鸟”攻坚战主要面临什么困难？如何解决好这些难题？

吴锃亮：据我们初步摸查，升级改造工作目前面临权利人对政策不了解、现状企业需要分类处置、企业有自行改造需求等多方面复杂情况。

针对这些问题，接下来，我们将开展一系列政策宣讲和解读活动，广泛听取群众意见建议，尽最大努力凝聚各方共识，形成合力推进升级改造最大公约数。同时，会同区经济发展部门，研究制定现状企业分类处置方案。针对保留、提质及腾退的企业，分别明确处置路径，并提供企业自行改造申请指引；根据厂房物业的租赁情况，分别针对产权人、二房东及租户明确处置方式，尽量在不影响各方正常生产经济的情况下，开展升级改造工作。

■声音

潼侨镇镇长邱吉航：

做到“一企一档一策”,啃下征拆“硬骨头”

“自己找上门的企业有很多，但是我们已经没有地了。”谈及村镇工业集聚区升级改造工作，潼侨镇镇长邱吉航坦言，“土地之困”早已成为制约潼侨高质量发展的主要问题。因为无地可供，当地目前年产值最高的企业也一度有了迁出计划。

潼侨镇前身是建于1966年的国营潼湖华侨农场，2003年12月撤场设镇，全镇地域总面积31.1平方公里。早在华侨农场时期，这里已经开展土地征收，以“三来一补”起步发展外向型经济。潼侨老工业基地于2007年建成，集聚了全镇约80%的工贸企业。为了激活镇域经济发展，早在2019年底，仲恺高新区就启动了潼侨镇老工业基地升级改造工作。但后来由于疫情、资本方等原因，项目未能得到延续。

对潼侨而言，工业集聚区升级改造已经刻不容缓。邱吉航表示，作为征拆工作的主力军，潼侨将继续做好各地块、各区域的政策宣传和调查摸底工作，做到“一企一档一策”，有的放矢做好企业服务保障，啃下“最难啃的骨头”。同时，摸清工业集聚区内空置厂房情况，建立空置厂房信息库，鼓励企业搬迁至现状保留区的空置厂房进行临时安置，全面盘活低效工业用地；建立招商引资动态项目储备库，突出“智慧显示”“智能电子”优势，重点关注产业关联度大、支撑作用强、发展后劲足的延链补链强链项目。

“不是为了拆而拆，为了建而建，”邱吉航说，“我们的目的是为了赚到产值，赚到容积率，赚到GDP。”

■观察眼

向低效工业区“宣战”，仲恺没有退路

近期，潼侨、惠环村镇工业集聚区升级改造项目举行动工仪式，仲恺高新区正式向低效用地“宣战”。随着前期工作的推进，部分土地权利人、企业主、厂房业主等利益主体不约而同发出这样的疑问：为什么要改？仲恺没有地吗？

是的，对仲恺高新区而言，土地的比较优势正在逐渐丧失。

一方面，仲恺高新区辖区面积345平方公里，放到整个惠州1.13万平方公里的土地上，只是“弹丸之地”。另一方面，惠州2020年底公布的国土开发强度为9.7%，而仲恺高新区现状国土开发强度已达27.84%，远高于全市平均水平。

笔者曾不止一次在公开场合听到当地各级政府官员为此“大吐苦水”。按他们的说法，倘若今年完成供应工业用地7680亩的目标，仲恺高新区将会面临新增工业用地空间捉襟见肘。

土地增量有限，只能向存量要空间。推动低效村镇工业集聚区升级改造，是一场必然要经历的“刮骨疗伤”。

近些年，佛山顺德、深圳、东莞、中山等珠三角城市已经先行探路，亲身检验改革阵痛。可以说，升级改造带来的利益调整有多大，要面对的困难就会多大。仲恺高新区只有真正广泛听取民意，做好改造工作信息公开，尽可能保障利益主体权益，才能攻破土地权属和利益壁垒，凝聚共识、形成合力，打好这场升级改造攻坚战的“第一枪”。

重塑产业空间只是第一步，园区的产业发展规划、后续的招商引资也同样是关键。

升级改造村镇工业集聚区，仲恺高新区需要从全区、全市乃至全省、全国的范围去思考，产业链应该如何打造，什么产业适合在当地做，什么项目需要引进来。不是只要大企业、大投资就一定要抢过来，也不是一定要在村镇打造全产业链，一切应当遵循市场规律和产业逻辑。

想清楚这些，升级改造工作才能不只是“拆拆拆”，才能告别以量取胜的低效老路子，才能为仲恺高新区未来几十年、甚至更长时期的发展奠定基础。

■数读

仲恺高新区村镇工业集聚区升级改造目标

◎惠环（西坑）村镇工业集聚区：

工业年产值预计从54亿元提升至300亿元

可腾挪工业用地面积达552亩

新建高标厂房约92万平方米

每年创造税收约8.91亿元

提供公共配套设施用地约7.66公顷，配建道路14.95公里

◎潼侨村镇工业集聚区：

工业年产值预计从70亿元提升至400亿元

可提供工业用地面积达1781亩

新建高标厂房约296.75万平方米

每年创造税收约11.87亿元

提供公共配套设施用地约82.05公顷，配建道路34.18公里